完善產業(yè)政策體系及功能

       產業(yè)政策是國家宏觀調控不可或缺的組成部分，是調整優(yōu)化產業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要手段，是提升產業(yè)競爭力的重要工具，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內容，是制定和實施財稅、信貸、投資等政策的重要依據(jù)?！豆I(yè)轉型升級規(guī)劃(2011-2015年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）高度重視發(fā)揮產業(yè)政策在工業(yè)轉型升級中的重要作用，提出了完善產業(yè)政策體系及功能的明確要求，指出了“十二五”產業(yè)政策的工作重點。

       一、進一步完善產業(yè)政策體系

       產業(yè)政策是國家實施宏觀調控的重要手段。“十一五”以來，結合經(jīng)濟形勢和產業(yè)發(fā)展變化，集中出臺了汽車、鋼鐵、水泥、裝備制造、軟件和集成電路、乳制品、鋁工業(yè)、造紙、紡織機械、家用電器、醫(yī)藥、船舶、輪胎等行業(yè)的產業(yè)政策，我國產業(yè)政策體系不斷豐富完善?？傮w上看，呈現(xiàn)出以下幾方面的突出特征：

    　　
       政策目標聚焦化，更加注重產業(yè)內部結構調整升級。“十一五”期間，緊密結合宏觀經(jīng)濟形勢和產業(yè)發(fā)展變化，針對汽車、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)，先后制定完善了一系列產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構調整的政策文件，促進重點產業(yè)健康發(fā)展和結構調整升級。2006年，《國務院關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整通知》正式發(fā)布，隨后出臺了針對鋼鐵、汽車等11個產能過?；驖撛谶^剩行業(yè)的相關政策。2009年9月，出臺了《關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，進一步治理鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業(yè)的產能過剩問題。2010年，國務院印發(fā)《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》，工業(yè)和信息化部出臺《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄》，淘汰落后產能的力度繼續(xù)加大。為應對金融危機，國務院發(fā)布了鋼鐵、汽車、裝備制造、有色金屬、輕工業(yè)、紡織、電子信息、船舶、石化等十大產業(yè)調整和振興規(guī)劃，在促進“保增長”的同時，著力點放在了“調結構、上水平”上。

    　　
       政策手段多元化，引導、規(guī)制和法律等多種手段共同發(fā)揮作用。除了政府投資、財政補貼、稅收減免、貸款優(yōu)惠等引導手段繼續(xù)發(fā)揮作用外，規(guī)制和法律手段也逐步完善，其中，建立和完善行業(yè)準入條件是產業(yè)政策工作創(chuàng)新的重要舉措。行業(yè)準入的目的在于通過在環(huán)境、能耗、水耗、資源綜合利用與安全、質量、技術、規(guī)模等方面建立嚴格標準，提高準入門檻，促進產業(yè)結構升級，同時改變了過去單純依靠行政手段控制新上項目的做法。已制定了水泥、玻璃、鐵合金、電石、焦化、鎢、錫、銻、銅冶煉、鋅冶煉、玻璃纖維、電解金屬錳等行業(yè)的準入條件，對于調控和規(guī)范高能耗、高污染和資源性產業(yè)發(fā)展，遏制低水平重復建設和盲目擴張，發(fā)揮了重要作用。目前，正在進一步研究其他行業(yè)的準入條件，加緊制定新興領域產業(yè)政策條件的實施范圍。

    　　
       政策體系系統(tǒng)化，協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系逐步健全。“十一五”期間，形成了以產業(yè)結構政策為核心，產業(yè)組織政策、布局政策和技術政策協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系，進一步增強了政策的系統(tǒng)性。促進企業(yè)兼并重組和扶持中小企業(yè)發(fā)展成為產業(yè)組織政策的重點，推動產業(yè)轉移和集聚發(fā)展成為產業(yè)布局政策的方向，加強自主創(chuàng)新和技術改造成為產業(yè)技術政策的基調。政策覆蓋面不斷擴大，“十一五”以來，在新興產業(yè)和生產性服務業(yè)領域制定出臺了一系列政策文件。2007年出臺《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》。2010年，工業(yè)和信息化部與教育部、科技部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《關于促進工業(yè)設計發(fā)展的若干指導意見》，推動工業(yè)設計加快發(fā)展。2010年國務院出臺了《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》。節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域的產業(yè)政策正在研究制定之中。

    　　
       《規(guī)劃》提出，要動態(tài)修訂重點行業(yè)產業(yè)政策，加緊制定新興領域產業(yè)政策；制定發(fā)布戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進生產性服務業(yè)發(fā)展指導目錄，逐步消除生產性服務業(yè)與工業(yè)企業(yè)在生產要素價格等方面的差異。這為下一步產業(yè)政策工作明確了重點，指明了方面。“十二五”期間，根據(jù)產業(yè)發(fā)展和宏觀調控的需要，不斷更新完善《產業(yè)結構調整指導目錄》，加強各類產業(yè)指導目錄的銜接，提高產業(yè)政策的針對性和有效性。健全市場準入和退出機制是發(fā)揮產業(yè)政策作用的重要方面。要加快健全市場準入和退出的相關法律法規(guī)，盡快制定和嚴格實施技術、質量、能耗、環(huán)保、安全等方面的強制性標準，加快建立通暢的產業(yè)退出機制，政策重心應由過去傾斜式的結構性政策為主，向支持關鍵環(huán)節(jié)的功能性政策為主轉變，切實為工業(yè)轉型升級提供政策保障。

    　　
       二、充分發(fā)揮產業(yè)政策在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的積極作用

    　　
       推進產業(yè)轉移，促進集聚發(fā)展與和諧發(fā)展，既是產業(yè)自身發(fā)展的需要，也是解決我國工業(yè)發(fā)展不平衡、不協(xié)調問題的重要途徑，將貫穿于工業(yè)轉型升級的整個過程；推進產業(yè)轉移，不僅是促進要素配置優(yōu)化、區(qū)域產業(yè)分工更加合理的戰(zhàn)略選擇，也是推動東部地區(qū)產業(yè)升級和中西部地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要途徑，對于促進形成區(qū)域優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的新格局具有重大而深遠的意義。產業(yè)轉移作為市場經(jīng)濟條件下的一個經(jīng)濟現(xiàn)象，如果不進行科學和規(guī)范的引導，就可能導致一些不符合產業(yè)政策要求、不符合區(qū)域規(guī)劃需要的項目落地。

    　　
       《規(guī)劃》提出，貫徹全國主體功能區(qū)規(guī)劃，制定產業(yè)轉移指導目錄，促進區(qū)域間生產要素合理流動、產業(yè)有序轉移和生產力合理布局。工業(yè)和信息化部組織編制《產業(yè)轉移指導目錄》，是開展產業(yè)轉移工作的切入點，目的是加強對產業(yè)轉移的宏觀指導，從地區(qū)、行業(yè)等不同角度提出明確的要求，使產業(yè)轉移工作有規(guī)范、有方向，便于操作，從而推動經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整。編制《產業(yè)轉移指導目錄》是一項開創(chuàng)性的工作，也是調整優(yōu)化生產力空間布局、加快工業(yè)轉型升級的重要抓手，是在充分考慮地區(qū)產業(yè)特色和差異的基礎上，推進新型工業(yè)化的重要政策措施。

    　　
       《規(guī)劃》提出，充分考慮資源狀況、環(huán)境承載能力和區(qū)域發(fā)展階段，研究實施針對特定地區(qū)的差異化產業(yè)政策。國務院《關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》提出，在資源環(huán)境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產資源的資源加工業(yè)項目，優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局。國務院《關于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》提出，根據(jù)中西部地區(qū)產業(yè)發(fā)展實際，研究制定差別化產業(yè)政策，適當降低中西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)門檻，適當下放核準權限。國務院《關于進一步促進內蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》提出，對內蒙古實施差別化產業(yè)政策，優(yōu)先在內蒙古布局建設具有比較優(yōu)勢的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產加工等項目，在項目核準、資源配置等方面給予積極支持；合理確定內蒙古節(jié)能減排指標和主要污染物排放總量等。需要注意的是，差異化產業(yè)政策不能遍地開花，并非一個省市、一個地區(qū)搞一個政策，也不能在環(huán)保標準方面搞差異化，在生態(tài)環(huán)境保護上應該是一視同仁的。根據(jù)國家的總體部署，將逐步健全差異化政策的框架及體系，發(fā)揮其在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的積極作用。

    　　
       三、加強產業(yè)政策與其他政策的協(xié)調配合

    　　
       產業(yè)政策是國家為促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，由政府對產業(yè)領域的資源配置過程，進行科學、必要、適度、適時引導和調控的經(jīng)濟政策，是制定和實施財稅、金融、貿易、土地、環(huán)保、安全、知識產權、質量監(jiān)督、標準等政策的重要依據(jù)。只有加強與其他經(jīng)濟政策的協(xié)調配合，形成政策合力，產業(yè)政策才能得到不折不扣的執(zhí)行和落實，政策效果才能得到充分發(fā)揮。近年來，產業(yè)政策與財稅、金融等其他經(jīng)濟政策的協(xié)調配合工作取得了積極進展。

    　　
       2011年4月，財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局聯(lián)合制定了《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》，規(guī)范了資金申報、審核下達、分配使用的程序和要求，該辦法使《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》通過財政政策渠道得到了有效的貫徹落實。2011年6月，財政部下達了2011年中央財政獎勵資金預算指標50億元，其中工業(yè)行業(yè)40.3億元。

    　　
       在促進企業(yè)兼并重組工作過程中，工業(yè)和信息化部認真履行牽頭部門職責，積極協(xié)調促進各部門出臺政策措施，不斷優(yōu)化企業(yè)兼并重組的政策環(huán)境。如，國家稅務總局等部門出臺了《關于納稅人資產重組有關增值稅問題的公告》，擴大了不征收增值稅的重組方式的范圍。財政部、國資委等部門在中央國有資本經(jīng)營預算中設立了專項資金支持中央企業(yè)兼并重組。人力資源社會保障部印發(fā)了《關于做好淘汰落后產能和兼并重組企業(yè)職工安置工作的意見》等等。這些政策文件操作性較強，對于促進企業(yè)兼并重組，都發(fā)揮了積極作用。

    　　
       近年來，各部門加強配合，對不符合產業(yè)政策的項目，不提供土地，不給予信貸支持；對部分高耗能產業(yè)的限制類、淘汰類生產能力實行了差別電價；加強產業(yè)政策與生產許可政策的配合，對不符合產業(yè)政策的生產企業(yè)不予頒發(fā)生產許可證；對不符合產業(yè)政策的企業(yè)，不給予產品出口資質等。

    　　
       做好反壟斷工作是維護市場經(jīng)濟秩序、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是調整優(yōu)化產業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要措施。到2011年11月底，共辦理了269項經(jīng)營者集中反壟斷案件調查工作，其中，2009年完成了49項，2010年完成了94項，2011年1-11月完成了126項?！兑?guī)劃》提出，要依法實施反壟斷審查，建立產業(yè)安全監(jiān)測預警指標體系和聯(lián)動機制。要繼續(xù)做好經(jīng)營者集中反壟斷調查工作，把促進行業(yè)健康發(fā)展、促進企業(yè)兼并重組與經(jīng)營者集中反壟斷調查工作緊密結合起來，充分發(fā)揮產業(yè)政策導向作用。

    　　
      《規(guī)劃》提出，加強產業(yè)政策與財稅、金融、貿易、政府采購、土地、環(huán)保、安全、知識產權、質量監(jiān)督、標準等政策的協(xié)調配合。下一步，要進一步研究探索產業(yè)政策與財稅、金融、價格、土地、環(huán)保等其他經(jīng)濟政策協(xié)調配合的長效機制，加強其他經(jīng)濟政策與產業(yè)政策的協(xié)調配合，以更充分地發(fā)揮產業(yè)政策的作用。(工業(yè)和信息化部產業(yè)政策司)